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蔡慎坤

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机构改革是微调抑或有大动作?  

2013-02-25 08:25:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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定于本周召开的中共十八届二中全会,除了确定新一届国家机构领导人选以外,还将审议通过国务院机构改革方案。新的国务院机构改革方案主要由候任总理李克强主导,方案或许延续五年前大部制改革的思路。

据联合早报网报导,即将推出的这份改革方案,将继续大幅整合职能类似的政府部门和直属机构,准备调整变动的国务院机构共15个,正部级机构将减少4个。

国务院下属的27个部委可能会缩减到18个左右,17个直属机构更是将缩减到6个。其中包括:将国家民族委员会、国家宗教事务局与国务院侨办、港澳办以及台办合并,重新组建并定名为国家和平统一委员会;撤销铁道部,将铁道部并入交通运输部,在交通部下组建铁路运输管理局,负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理;政府下属的官方通讯社新华社将实行企业制度改革;国家广电总局、新闻出版总署或许并入文化部等。

据互联网上传出的新一轮大部制改革方案,将取消国家发改委对微观管理实务和具体审批事项的职权,逐步将其主要职能转变为宏观规划的制定和研究,发改委全称改为国家发展与改革规划委员会;撤销科技部,将科技部的科研规划和管理方面的职能并入教育部,将教育部改为教育科学部;撤销国土资源部,将国土资源部的资源管理职能并入环保部,组建环境资源部,原国土资源部的土地规划与管理职能则划入住建部。

这份未经官方证实的方案还包括:撤销水利部,将水利部与农业部合并,组建大农业部;撤销计划生育委员会,将其与卫生部合并,组建人口与卫生部;将审计署与监察部合并,重新定名为监察审计部;将人力资源和社会劳动保障部和民政部合并,重新定名为社会工作部,负责就业、社保、社会救助、社团注册方面的事务,将原民政部的行政区划调整审批的职能划入发改委等等。

如果这些方案得以实施,国务院现有的正部级机构以及正部级高官人数将被大幅压缩。上述机构改革方案显然将触动一大批部委和众多高官的利益,弄不好可能引发高官的强烈反弹。习近平、李克强等新一代领导层刚刚上任,深知中国的任何改革都只能循序渐进,短期内肯定只会微调不可能有太大的动作。

据财经网透露,新一轮“大部制”改革草案已完成,最大惊喜是将进行全国性食品安全监管改革,国务院食品安全委员会办公室与现有食品安全监管部门将整合,名为“市场秩序监管总局”的机构有望成立。在“大部制”改革方案中,国家发展改革委员会的审批权削弱也有限,意味着“十二五”(2011-2015年)期间,仍由发改委主导中国的“发展与改革”。现行草案仍以微调为主,民政部扩大社会管理权责;国家海洋局扩权,强化海洋综合管理权限;铁道部与交通运输部整合。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为,2008年推出5个大部(指2008年新组建的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部),但运转并不是很顺畅,各地的改革成效也不是特别明显,“大部制”改革面临着继续深化的问题。

针对新一轮的“大部制”改革,国家行政学院教授竹立家认为,今后的“大部制”改革将不会再有像2008年那样的大规模、大面积的改革,而主要是进行微调和深化,在软件上下工夫。“大部制”改革并不是说部门越大越好,而是要达到放权、分权以及权力转移的目的。新一轮改革对于遗留问题和新发现的问题进行微调后,将会使得政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰,政府的效率会更高,职能性也将体现得更强。

汪玉凯表示,新一轮的“大部制”改革方案尚未公开讨论,以前也有很多传闻,消息有一定可信度。“铁道部是上次改革的遗留问题,而食品药品的监管,社会管理、民生,海洋局扩权等,也都是目前急需解决的问题。”他表示,针对经济、社会、管理等方面遇到的一些突出问题,改革会优先进行调整。

汪玉凯也认为,新一轮的改革应该着眼于转变政府职能、理顺内部关系,而不是过多看重外部的部门合并。“大规模的改革现在时机并不成熟,现在进入的是一个微调的格局。”不过,汪玉凯认为,现阶段的微调不会一步到位,“未来还会有大的改革方案出台。”他同时表示,政府部门经过一次大的调整后,应该相对稳定,避免过多人为干预,要保持其稳定性和连续性,才能更好地发挥作用。

胡锦涛主政十年,曾两次进行机构改革,并在广东试行大部制改革以及运行大部制5年多。今年3月两会完成政府换届后,新一轮大部制改革或者行政体制改革即将从中央到地方紧锣密鼓地展开,成为新一届政府工作的重点。大部制即为大部门体制,通过整合职能交叉的繁多政府机构,使政府权力得以规范,回归公共服务职能,从而提高行政效能。与治标性反腐不同的是,大部制改革试图切断各政府部门与权贵阶层、利益集团错综复杂的勾结纽带,这也是大部制改革的难点所在。

2008年两会公布的国务院机构改革方案,启动首轮大部制改革,新整合组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5大部,涉及调整变动的国务院机构共15个,正部级机构减少4个。但上次机构改革只是虚晃一枪,部长、副部长一个都没有减少,改革遭遇到权贵利益集团的重重阻力,使主导机构改革的李克强力不从心。

2月1日出版的中共中央机关刊物《求是》杂志,刊登了温家宝总理1月23日在国务院第8次全体会议上的重要讲话,主题是包括大部制在内的行政管理体制改革,总结了胡温十年在机构改革方面所做出的努力。

温家宝总理指出了存在的不少问题:一是政府职能转变不到位,管了一些不该管的事情,一些该管的事情却没管好,权力部门化、利益化的问题还在强化。二是政府各类机构仍然偏多,该精简的部门精简不了,职能交叉、人浮于事的问题比较突出。三是对行政权力的监督制约机制不完善,权力过分集中而又得不到制约的问题,依然是滋生腐败的根源。

温家宝在讲话中特别提到,“一些地方在机构整合和实行大部门体制方面大胆探索,取得明显成效。”这是胡温政府在结束任期前对广东试行大部制改革的肯定。

胡锦涛在十七大报告中提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,随后调派汪洋主政广东。汪洋2008年将顺德、深圳、珠海、广州等市列入行政体制改革试点,以构建“小政府、大社会”为总体目标,推动以落实科学发展观为核心的政府机构改革和职能转变。

2009年9月,顺德启动被称为最大胆的大部制改革,将党政机构由原有的41个精简到16个,缩减近2/3,政府部门减少到只有10个,党委机构减到6个,并减少了行政层级,许多部门一把手变成了副手,外界惊呼“石破天惊”!深圳将46个政府部门缩减为31个,精简近1/3。而且,深圳和顺德还在机构设置方面初步探索了行政权力间的相互制约和监督。

汪洋随后向广东全省推广“顺德样本”,从副省级城市一直推进到地级市。2010年,广东又将“顺德样本”推广至29个区县;到2012年底,广东县级政府实行大部门体制的总数达到60%。

在推广大部制改革精简机构和编制的同时,汪洋提出“该放权的放权,该松绑的松绑”,向下级和社会放权。2009年,汪洋批示佛山与东莞试点简政强镇事权改革,两市的部分镇和街道被下放县级的管理权限。按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则,“十二五”期间广东县级权限镇数量要达到100个以上,地级权限县达到10个以上。

另一途径是向社会放权,到去年8月,顺德已向社会组织转移了22项政府职能,并将再转移118项。2010年顺德成立公共决策咨询委员会,聘请48位社会杰出人士和省外专家学者担任委员,参与政府决策咨询。目前,这项改革已推广到全省各级地方政府。2011年,汪洋提出放宽民间组织登记;广东从2012年7月起除特别外,社会组织可直接向民政部门申请成立。

自2008年汪洋改革以来,广东省共取消和调整行政审批事项570项。2012年8月,国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。同年7月,广东全省转变政府职能深化行政审批制度改革工作电视电话会议透露:“中央很多领导认为,广东大部门体制改革试点做了中央政府想做而没有做的事情。”

当汪洋遭遇从中央到地方利益集团的阻力,胡锦涛曾在两年内三次“南巡”广东,力挺汪洋的改革。汪洋则喊出了“改革首先要从党和政府头上开刀”、“要以自我革命的勇气,坚决打破利益格局”、“一个好的制度比一个好的领导更重要”、“破除人民幸福是党和政府恩赐的错误认识”、“以‘杀出一条血路’的气魄闯出一条新路”等惊人言论。

胡锦涛在十八大报告中,把“深化行政体制改革”作为“推进政治体制改革”章节的一部分,要求“稳步推进大部门制改革”。习近平接任总书记后首次出巡选择深圳、顺德、珠海、广州,都是汪洋推行大部制等各项行政体制改革的首批试点地。随后,汪洋卸任广东省委书记进京,无疑将直接参与制定新一轮大部制改革方案。


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